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這篇文章深入剖析了公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)和政策激勵，以及未來的發(fā)展展望。文章從供給意愿、數(shù)據(jù)需求深度挖掘、政策激勵措施、授權(quán)運營模式等多個角度進行分析，旨在為讀者提供一個全面的視角，以理解公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的復(fù)雜性和潛力。

數(shù)據(jù)要素流通就是通過市場化的配置實現(xiàn)數(shù)據(jù)在需求方、供給方之間流動，提高社會生產(chǎn)效率，帶來更大的經(jīng)濟價值，也就是實現(xiàn)數(shù)據(jù)的“乘數(shù)效應(yīng)”。

數(shù)據(jù)要素流通的核心就是要解決數(shù)據(jù)高質(zhì)量、安全、穩(wěn)定、大規(guī)模有效供給流通，讓提供方獲得收益，讓需求方獲得高價值的數(shù)據(jù)。所以從根本上講，數(shù)據(jù)要素流通就是要解決供給端和需求端存在的問題。

今天我們就聊聊公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的現(xiàn)狀。

一、公共數(shù)據(jù)供給的堵點

1. 供給意愿不強

按照數(shù)據(jù)主體劃分，數(shù)據(jù)分為公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和個人數(shù)據(jù)。按照數(shù)據(jù)持有主體劃分，數(shù)據(jù)主要存儲在公共部門和企業(yè)中。

但是數(shù)據(jù)治理、開發(fā)利用是一項專業(yè)的技術(shù)工作，公共數(shù)據(jù)持有機構(gòu)普遍缺少這方面的能力能力，需要借助社會化力量實現(xiàn)從原始數(shù)據(jù)到數(shù)據(jù)資源的轉(zhuǎn)變，這個過程需要投入大量的人力、物力。

而公共數(shù)據(jù)的利用方式仍然以開放、共享為主。開放就是各地建設(shè)的公共數(shù)據(jù)開放平臺，對社會大眾免費提供公共數(shù)據(jù)資源。共享則是各級政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享交換。這兩種方式都是沒有經(jīng)濟收益、公益性的行為。投入產(chǎn)出的不平衡必然導(dǎo)致數(shù)據(jù)治理、供給的意愿降低。

另外每個公共部分都承擔(dān)著數(shù)據(jù)安全責(zé)任，開放流通必然會存在數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險，并且現(xiàn)行的各項數(shù)據(jù)制度標(biāo)準(zhǔn)還不完善，哪些數(shù)據(jù)可以開放共享沒有統(tǒng)一的規(guī)范。為了避免承擔(dān)責(zé)任，公共部門寧可選擇不對外開放，造成公共數(shù)據(jù)的供給規(guī)模、質(zhì)量并不高。

2. 數(shù)據(jù)需求的深度挖掘

雖然近幾年市場對數(shù)據(jù)需求越來越旺盛，但是數(shù)據(jù)需求的場景、客戶都比較集中，數(shù)據(jù)資源的領(lǐng)域也比較集中。主要是在金融、工業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)、能源、交通等領(lǐng)域。市場需求的分布不均衡，也會導(dǎo)致某些公共部門的數(shù)據(jù)治理、運營也就缺少動力。

所以想要真正的繁榮公共數(shù)據(jù)資源流通市場，必須要深度挖掘數(shù)據(jù)應(yīng)用場景，只有以業(yè)務(wù)場景牽引，結(jié)合市場化的定價機制，才能有效地激勵公共數(shù)據(jù)的供給。

二、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的政策激勵

2021年，我國“十四五”規(guī)劃綱要首次提出開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營試點。2022年12月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱《意見》）指出，推進數(shù)據(jù)分類分級確權(quán)授權(quán)使用和市場化流通交易，加強實施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機制。隨著《意見》的出臺，各地紛紛加快探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的步伐，形成了遍地開花、各具特色的創(chuàng)新模式。

國家數(shù)據(jù)局成立后，推進公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的步伐進一步加快。

2023年12月，國家數(shù)據(jù)局等部門聯(lián)合印發(fā)《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》（以下簡稱《行動計劃》），提出加大公共數(shù)據(jù)資源供給，在重點領(lǐng)域、相關(guān)區(qū)域組織開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，探索部省協(xié)同的公共數(shù)據(jù)授權(quán)機制。

2024年10月9日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》（下稱“意見”），這是中央層面首次對公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用進行系統(tǒng)部署。

2024年10月12日，國家數(shù)據(jù)局發(fā)布向社會公開征求《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營實施規(guī)范（試行）》（公開征求意見稿）（下稱“規(guī)范”）。

（1）規(guī)范中明確了公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營的相關(guān)概念。

具體如下：

• 授權(quán)運營，是指將縣級以上地方各級人民政府、國家行業(yè)主管部門持有的公共數(shù)據(jù)資源，按照法律法規(guī)和相關(guān)要求，授權(quán)符合條件的運營機構(gòu)進行治理、開發(fā)，并面向市場公平提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和技術(shù)服務(wù)的活動。
• 實施機構(gòu)，是指由縣級以上地方各級人民政府或國家行業(yè)主管部門結(jié)合授權(quán)模式確定的、具體負(fù)責(zé)組織開展授權(quán)運營活動的單位。
• 運營機構(gòu)，是指按照規(guī)范程序獲得授權(quán)，對授權(quán)范圍內(nèi)的公共數(shù)據(jù)資源進行開發(fā)運營的法人組織。

（2）對授權(quán)運營的公共數(shù)據(jù)資源范圍也進行了界定。

縣級以上地方各級人民政府、國家行業(yè)主管部門可將依法持有的公共數(shù)據(jù)資源，在不危害國家安全、公共利益，不侵犯商業(yè)秘密和個人隱私、個人信息權(quán)益的前提下，納入授權(quán)運營范圍。

（3）為了鼓勵數(shù)據(jù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引入更多的機構(gòu)，激活數(shù)據(jù)要素市場，規(guī)范對運營機構(gòu)的業(yè)務(wù)職責(zé)也做了一定的限制，避免出現(xiàn)壟斷。

運營機構(gòu)應(yīng)依法依規(guī)在授權(quán)范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)，不得直接或間接參與授權(quán)范圍內(nèi)已交付的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)再開發(fā)。鼓勵其他經(jīng)營主體對運營機構(gòu)交付的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)再開發(fā)，融合多源數(shù)據(jù)，提升數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)價值，繁榮數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)。

（4）為了消除公共部門“怕?lián)?zé)”的顧慮，規(guī)范中專門對干部行為進行了說明。

開展公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營應(yīng)鼓勵和保護干部擔(dān)當(dāng)作為，營造鼓勵創(chuàng)新、包容創(chuàng)新的干事創(chuàng)業(yè)氛圍，同時堅決防止以數(shù)謀私。

三、授權(quán)運營模式

當(dāng)前，各地針對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營開展了一系列多樣性、創(chuàng)新性的探索實踐：

一些地方采用授權(quán)單一主體統(tǒng)一運營的方式，以確保數(shù)據(jù)安全和授權(quán)運營工作的順利開展。單一授權(quán)具有權(quán)威性，有利于通過地域數(shù)據(jù)整合實現(xiàn)價值最大化；但是集中授權(quán)存在市場效率不夠高的問題，單一運營主體響應(yīng)市場需求變化的速度可能有限。

一些地方采取授權(quán)多主體分散運營的方式，遵循效率原則和公平原則，致力于推動創(chuàng)新發(fā)展；分散授權(quán)的靈活性更好，有利于發(fā)揮市場主體主觀能動性作用，但一定程度上也容易出現(xiàn)混亂，對監(jiān)管的要求更高。同時，由于地域數(shù)據(jù)未能完全整合，數(shù)據(jù)可發(fā)揮的價值有限。

不論是單一還是分散授權(quán)運營模式，鼓勵多元數(shù)據(jù)匯聚、多方主體參與共同開發(fā)的生態(tài)模式是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營創(chuàng)新實踐的根本所在。

四、展望

總的來看，規(guī)范公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的方式、實施流程做出了明確的指導(dǎo)，核心目標(biāo)是推動公共數(shù)據(jù)的供給和規(guī)范化運營。結(jié)合《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》，公共數(shù)據(jù)的供給和運營必然會進入一個快速發(fā)展階段。

不過，公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用最終要以市場需求為導(dǎo)向，除了加大公共數(shù)據(jù)的供給，還需要挖掘和拓展數(shù)據(jù)應(yīng)用場景，通過業(yè)務(wù)場景牽引，才能真正釋放數(shù)據(jù)要素價值。