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與企業私有的數據不同，公共數據的運營不是那么容易的事。但在今年“數據二十條”的發布，各地大大加快了數據要素流通的探索步伐。這篇文章，作者結合自己在公共數據領域多年的經驗，給大家講解數據要素流通的變化。

今年對于從事數據的人是一個不平凡的一年，伴隨著國家數據局的成立，每一次的動作以及發言，都深深地影響著各地政府和企業下一步的行動。數據作為第五大生產要素之后，數據要素流通普遍成為今年各個地方關注的內容，特別是伴隨著“數據二十條”的發布，各地大大加快了數據要素流通的探索步伐。

筆者有幸能夠參與其中，從去年到今年相繼在全國大部分地方進行了溝通交流，正值年底，筆者想結合自身所見所行所思，圍繞全國公共數據授權運營情況做個總結。

一、2022年的論證

伴隨著2020年《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》的發布，數據正式成為第五大生產要素，但彼時除了口號之外，各個地方以及企業動作較少。

到了2022年，筆者做了職業生涯中一個重要的決定，從運營商數據變現轉移到了公共數據變現。圍繞某省公共數據的開發利用規劃設計并落地了相應支撐平臺以及運營措施，并從客戶那邊慢慢感知了數字中國建設、數據要素流通的深刻含義。

隨著年底《中共中央國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》即“數據二十條”的發布，圍繞數據產權制度、數據要素流通和交易制度、數據要素收益分配制度以及數據要素治理制度做了基本原則明確之后，各地政府和企業紛紛圍繞數據要素流通展開了探索。其中關于具體如何落地，筆者基于大量研究以及自身經驗，在2022年論證了如下三點邏輯。

1. 切入邏輯

數據要素流通是一個宏偉的藍圖，這張藍圖如何下筆，需要有一個切入口。筆者當時歸納總結了數據分為公共數據和社會數據，相較于社會數據，公共數據具有較強的權威性、通用性、公益性與可控性，同時在政策法規尚不完善的環境下，數據要素的價值釋放又需要政府進行先行探索，因此，掌控權屬于政府部門的公共數據必然要成為焦點。

另外，早些時候各地紛紛展開了公共數據開放平臺的建設，據不完全統計，完全開放的數據僅占總目錄項的7.9%，另外大量的數據由于涉及個人、企業敏感信息等安全原因導致不能開放，而社會各類場景比如如何驗證保姆可靠、如何驗證履歷背景、如何放心食品安全、如何評估貸款風險等社會訴求，亟需這些受限開放的數據，如何實現這些數據的開發利用成為當下核心重點。

所以基于公共數據開放基礎之上的公共數據開發利用必然會成為數據要素流通的切入口，從2023年各地的實踐可以看出，公共數據開發利用（即公共數據授權運營）成為各地紛紛展開的重點工作。

2. 展開邏輯

切入方向明確了，便是如何展開的邏輯。筆者當時擬訂了五大步，分別是立法保障、制度建設、平臺支撐、場景挖掘、收益分配。具體各階段相關闡述可以閱讀筆者之前發的文章《如何展開公共數據授權運營》。

從2023年各地的實踐可以看出，根據不同地方的探索階段，紛紛圍繞相應階段的主題進行了相關內容的發布。比如蘇州、廈門等地圍繞數據進行了立法，其中重點闡述了公共數據授權運營工作展開的相關法律保障。比如浙江、福建等地基于當地數據條例圍繞公共數據授權運營做了相關管理辦法制定，同時杭州、青島等地圍繞具體落地發布了相應實施方案。比如湖州、寧波等地圍繞立法以及制度規范紛紛搭建了相應支撐平臺，并進行了各類場景的挖掘。另外關于收益分配的邏輯，成都、青島等地也展開了探索。正如筆者最近在參與的某省數據要素流通前期準備工作的籌劃中，也是數據立法、規范制度、建設指南的邏輯。

3. 平臺邏輯

當明確了相關制度建設之后，這時候就需要啟動整體工程建設，其中首要的是平臺支撐，這里面綜合考慮各類角色的需求差異，比如數源部門和數據管理部門更多考慮哪些數據可以授權使用？這些數據的脫敏方式如何進行？如何針對全流程進行安全監管等問題，而運營公司更多考慮數據產品如何加工生成？信息主體如何授權等問題。

筆者從2022年即開始了平臺整體架構的研究設計，并且梳理了相應的各角色分工流程以及角色信息架構，從2023年浙江發布的《浙江省一體化智能化公共數據平臺授權運營域系統建設指南》可以看出，與筆者當時的整體架構設計基本一致。

二、2023年的洞察

三年疫情、土地市場萎縮、數據二十條以及國家數據局的成立，2023年注定對于數據要素是不平凡的一年。各地區、各行業響應中央政策的號召，積極開展公共數據授權運營實踐，切實促進了公共數據價值的挖掘與釋放。筆者基于對全國各地實踐的溝通交流以及領域熱點的跟蹤研究，2023年公共數據授權運營主要在政策制度、運營模式、平臺支撐、應用場景四方面發生了巨大變化。

1. 各地政策制度陸續制定

2023年以來，全國各省市積極中向應中央號召，相繼制定發布了數據條例、管理辦法、實施細則、實施方案等一系列地方政策法規，針對公共數據的管理、開放、授權運營和應用等作出了細化要求，例如《北京市公共數據專區授權運營管理辦法(征求意見稿)》《浙江省公共數據授權運營管理辦法(試行)》《四川省數據條例》《廣州市數據條例》《杭州市公共數據授權運營實施方案》《青島市公共數據運營試點管理暫行辦法》等等。其中，大多明確指出大力推進公共數據授權運營，建立相關工作機制，并對授權運營各環節進行了初步規定。

地方政策法規加速推進中呈現出了幾個發展特點，促進公共數據授權運營朝著規范化、規?；姆较蜓葸M。

一是公共數據授權運營的概念界定逐步清晰。盡管中央政策尚未對公共數據授權運營機制進行明確的規定，但隨著各類文件的逐步聚焦和細化，對公共數據授權運營進行定義的行業共識正在形成，其核心舉措是政府、數據主管部門或數源單位作為授權單位依法依規按程序授權符合條件的運營單位在協議約定的范圍內加工處理公共數據形成產品或提供服務。

二是開展公共數據授權運營的推進思路各具特色。各地通過制定政策法規對實踐的推進思路進行明確，例如北京市以數據專區形式落實“公共數據+行業應用”，海南省以數據產品超市形式落實“授權運營+數據交易”，浙江省以省級協調與實施細則落實“頂層統籌+落地方案”，成都市以數據運營服務落實“場景化運營+一體化服務”等，均具有很突出的地方特色，各有所長。

三是各地不斷探索創新舉措。部分地區在政策或制度文件中提出了明確、具體的創新舉措，例如《廣州市數據條例》提出在授權運營中引入數據商角色按政府指導價使用公共數據，《福建省加快推進數據要素市場化改革實施方案》提出建立公共數據資源開發有償使用機制，《長沙市政務數據運營暫行管理辦法(征求意見稿)》指出基于政務數據資源運營屬于政府國有資產有償使用范圍，且明確了市、區縣數據權屬主體收益分配納入市、區縣財政收入，為完善數據要素市場體系提供了有益的探索。

2. 授權運營模式逐步清晰

目前各地主要以三種不同模式授權當地的運營主體，并推進建立市場體系。

一是集中1對1模式，即統一授權同一主體承擔該地域所有公共數據運營相關工作，具有權威性，能最大化發揮數據整合價值，但響應市場需求變化的效率可能不夠高。

二是分行業1對N模式，即選擇不同行業屬性的運營主體依行業特點開展公共數據運營工作，專業性更強，有利于發揮行業聚合的價值，但協調難度也會隨著主體增加而增大。

三是分散1對N模式，即根據不同數據特點匹配不同運營主體分別開展公共數據運營工作，有助于充分發揮市場競爭作用，但管理和協調難度更大，且數據無法完全整合可能影響價值實現。

按集中1對1模式授權的地區，主要有福建省、安徽省、成都市、青島市等省市。其中，成都率先組建國資載體開展政府數據授權運營，探索形成了政府數據授權運營的“成都模式”。成都市政府將各部門數據的市場化運營集中在成都市大數據集團股份有限公司，數據使用單位通過與其簽署使用協議和安全協議獲得數據的使用權。

按分行業1對N模式授權的地區，主要有北京市。北京市采取分行業集中的數據專區模式，在金融公共數據領域，北京市已經探索出了一種以場景為牽引的、分行業的數據專區模式。目前已由北京金融控股集團有限公司獲得北京市政府的授權，運營金融公共數據專區。

按分散1對N模式授權的地區，主要有浙江省。地方政府根據不同數據與不同機構特點進行匹配，授權各類型市場主體分別開展公共數據運營工作。分散授權的靈活性更好，有利于發揮市場主體主觀能動性作用，但一定程度上也容易出現混亂，對監管的要求更高。

3. 技術平臺支撐接連建立

隨著2023年的相繼探索，目前已形成大數據主管部門主導、大數據平臺公司主導兩種平臺建設模式。

大數據主管部門主導模式。該模式下大數據主管部門作為項目業主單位，由地方政府財政預算出資，大數據主管部門或其設置的事業單位組織平臺規劃與建設，平臺資產歸屬政府，大數據主管部門以提升政務云整體服務能力為目標。大數據主管部門委托具有專業能力的國資平臺公司進行平臺運營，運營收入通過平臺公司上繳地方財政。

大數據平臺公司主導模式。該模式下平臺公司作為項目業主單位，出資組織建設、運營公共數據授權運營平臺，平臺資產歸屬于大數據平臺公司。平臺公司以滿足公共數據公益服務為基礎，聚焦公共數據運營商業價值，運營收益通過平臺公司上繳地方財政。

另外關于平臺架構設計，目前已有福建、青島、杭州、寧波、上海等地進行了平臺建設，基本上都分為授權管理、運營管理、開發管理、安全管理、合規管理、運營門戶等模塊，目前筆者所在的公司已經沉淀了標準化產品，同時筆者也有幸參與了《公共數據授權運營平臺功能要求》《可信數據要素流通參考架構》等標準的制定，助力公共數據資源有序發展與創新應用，實現數據價值釋放。

4. 應用場景挖掘相繼展開

隨著各地越來越多地通過開展公共數據授權運營推進公共數據開發利用，數據應用成果相較于僅通過開放途徑的時期有了明顯突破，總體上看，數量有較大提升，種類更加豐富，應用覆蓋的范圍也趨于廣泛。

公益性應用方面，目前公共數據主要賦能公共治理與公共服務，包括在公共安全、市場監督、交通管理、城市建設、城市服務、社會保障、公共衛生、綠色環保等場景實現落地應用。例如通過企業經營數據、用電用水數據的融合開發，形成對地區經濟發展情況的洞察，一方面可為政府部門提供決策支撐，另一方面可對企業經營具體事項進行監管。

商業化應用方面，目前金融領域的征信、貸款、保險等業務場景先行，跑通了公共數據助力產業發展的鏈路。例如涉農或中小微企業、個體工商戶的普惠金融提效、基于醫保數據聚合實現的智能核保、以及應用供電、供水、環保排放等多源數據融合的綠色金融惠企政策落地等。此外，也有地方已經實現了公共數據在其他行業領域的應用，比如筆者之前在某地規劃的綜合體數字化運營賦能以及生物醫藥產業鏈和要素鏈的融合等。

三、2024年的預判

2023年，公共數據授權運營按下了加速鍵，筆者相信2024年全國公共數據授權運營會繼續保持快速發展的狀態，借著辭舊迎新的時刻，基于這一年的所得所思，筆者大膽地圍繞公共數據授權運營做出如下預判。

1. 各地政策制度將逐步完善

伴隨著全國先行省市立法、管理辦法以及實施方案等各項政策制度的建立，其他地方也會基于本地實際情況，相繼完善各項政策制度。同時關于公共數據產品和服務價格形成機制必然會有相關政策制度發布，主要原因一是數據二十條明確提出，公共數據實行政府指導定價；二是經過四十多年的價格改革，價格主管部門在公共資源領域建立了“準許成本+合理利潤”的基本框架和分類型、層級、場景的定價模式，為公共數據的價格形成提供了重要參考；三是國家發改委價格監測司以及國家數據局籌備三組近期組織了相關研討；四是部分地方已經先行先試了，筆者也有幸參與了其中。

除了價格形成機制之外，隨著1月1號開始實行的數據資產會計入表，關于數據資產價值評估（具體相關闡述可以閱讀筆者之前發的文章《如何評估數據資產價值》）以及數據知識產權登記（具體相關闡述可以閱讀筆者之前發的文章《為什么各地紛紛實踐數據知識產權登記？》）也會在各地各行業展開發布。

另外，隨著各地公共數據授權運營工作的展開，避免不了部門工作協調的問題，關于數源部門配合度評價體系相關的政策制度將會有前沿省市擬訂發布，從行政考核上加速公共數據授權運營工作的展開。

2. 兩級市場格局將漸漸接納

參考土地要素的兩級市場理論，公共數據授權運營也存在兩級市場。筆者認為一級市場主要圍繞數據運營方，通過將數據資源加工形成數據基件（筆者自創的名詞，目前已經在全國部分地方得到了認可，簡單地說，就是泛行業的數據加工中間件，目的是將數據脫敏脫密，降低二級市場的開發成本）。二級市場主要面向數商，圍繞各行業數據融合場景，通過數據基件形成數據產品。

兩級市場格局的建立，一方面能夠落實公共數據價格形成機制，一級市場偏向于成本法，二級市場偏向于市場法或收益法。另一方面將運營方和數商分離，運營方更多關注的是建立制度規范以及數商的招引（具體相關闡述可以閱讀筆者之前發的文章《如何招引數商？》），數商更多關心的是各行業數據融合場景需求。

3. 技術平臺支撐將趨于標準

目前，部分地方先后推進平臺建設，根據各地應用需求與實際情況規劃建設平臺，為跑通公共數據授權運營提供技術支撐保障。同時伴隨著各類標準的發布，筆者相信2024年平臺建設將逐步趨向標準，至少從功能模塊規劃設計方面，會逐步統一，接下來就是功能細節的競爭了。

4. 收益分配方式將衍生標桿

目前，由于公共數據授權運營尚未廣泛開展，其收益分配問題還未形成可復制推廣的成熟經驗，但又是各相關方最關注的核心議題（具體相關闡述可以閱讀筆者之前發的文章《公共數據授權運營收益如何分配？》），筆者堅信該議題在2024年必然會衍生相應的參考標桿，這里面主要有兩方，一是數據運營方，二是數據持有方。

圍繞數據運營方，較為普遍的是面向B端的收益，比如面向銀行的信貸類數據產品，但收益規模較小，當然這里面有數據規模、數據質量、數據產品定價等方面的原因。除此之外，現在部分地方在展開面向G端的收益，比如面向發改提供各類數據分析報告，這一塊筆者認為2024年會成為各方調研參觀的樣板點。另外有些地方運營方在探索數據資產會計入表，作用一是降低運營方背后集團的資產負債率，二是形成咨詢和落地體系，面向當地國企提供數據管理完整服務，展開收益。這一塊筆者認為2024年會有相應探索，但實際成效需待驗證。

圍繞數據持有方，目前主要有兩種收益反哺的方式，一是補償性服務，運營主體為數源單位提供數據和技術服務。二是專項財政資金補助，根據數源單位參與數據授權運營工作的績效評估，由財政給予補貼。這一塊會與上述政策制度關聯，筆者認為參考數字化改革的模式，會有相應地方展開具體制定。

5. 應用場景挖掘將形成體系

隨著《“數據要素×”三年行動計劃（2024—2026年）（征求意見稿）》的發布，到2026年底，數據要素應用場景廣度和深度大幅拓展，在經濟發展領域數據要素乘數效應得到顯現，打造300個以上示范性強、顯示度高、帶動性廣的典型應用場景，產品和服務質量效益實現明顯提升，涌現出一批成效明顯的數據要素應用示范地區。

目前各地的公共數據授權運營場景還是較為發散的，隨著各地關于數據應用場景的探索，特別是區縣數據應用場景的探索（具體相關闡述可以閱讀筆者之前發的文章《區縣適合探索數據要素流通嗎？》），2024年會逐步形成智能制造、智慧農業、商貿流通、交通運輸、金融服務、科技創新、文化旅游、醫療健康、應急管理、氣象服務、智慧城市、綠色低碳的體系結構。